20世纪英国科技政策的研究

吴波

摘　要:梳理20世纪英国学术界有关国内科技政策研究的演化脉络,从一个侧面介绍英国学术界的变化趋势和学术与政治之间的微妙互动。
关键词:科技政策学;评论;英国; 20世纪

　　20世纪是一个科技带动经济突飞猛进,工业经济激烈竞争的新世纪,国家所负的科技(责任越来 越重大。19世纪末到20世纪上半叶,各国政府纷 纷设立专门的机构资助和管理科技研究,二战以来, 科技政策逐渐发展为独立的公共政策,即国家科技 政策。随着政府对社会科学的开发利用相应增大, 学者们开始由片面的专门化研究转向研究人类社会 的重大或基本问题,而且研究的理论和方法不断完 善。科技政策作为重要的公共政策自然得到各国政 府与学术界的普遍关注。20世纪英国科技政策的 发展向英国政府和英国学术界提出了巨大挑战,关 于英国科技政策的评价也是众说纷纭,褒贬不一。 而梳理这一时期英国学术界有关国内科技政策研究 的演化脉络,可以从一个侧面了解英国学术界的变 动趋势,并得以窥见学术与政治之间微妙的互动。
1　科学家的先声与学术界的回应
1. 1　科学家对英国科技政策研究的尝试
在20世纪30年代早期,关于科学自由与计划 的讨论引发了科学家们对科学研究社会作用的思 考, 1939年,英国著名政治科学家、学者J. D. 贝尔 纳发表了《科学的社会功能》,该书运用了大量的文 献,全面系统的论述了科学研究中的数量分析方法、 科学结构的理论模式,科学的社会作用,科研经费的 分配及科技管理等问题,“为政府如何组织科学研 究提供了一个最早的蓝图”[ 1 ] 。贝尔纳本人也成为 科学学的奠基人。在贝尔纳的影响下, 1942年,英 国25位科学工作者合著的《战争与科学》,系统阐 述了科学家在战争中的作用,科学与战争的关系以 及军事科研工作。1959年,英国著名的文学家和科 学家查理斯·帕希·斯诺在剑桥大学进行了《两种 文化与科学革命》的演讲,引发了一场科学文化和 人文文化在现代社会中各自作用的大讨论。斯诺认 为这两种文化缺乏理解,又相互排斥,因此,双方的 印象是荒谬的,歪曲的。而这些不利文化因素正是 英国社会忽视或不理解科学的重要思想根源。在 1960年斯诺的另一篇演讲《科学与政府》中,揭露了 英国政治体制中存在的弊端,“在我们这个时代,任 何一个发达的工业社会的最不寻常的特性之一,就 是那些最根本性的选择不得不由少数人秘密地,可 还是以合法的形式做出。然而,做出这些选择的人 不可能对做出这些选择所根据的因素或它们可能导 致的结果都具有第一手的知识。”[ 2 ]试问这种政治 体制又如何能制定出切实有效的科技政策呢? 斯诺 认为改变这种状况的主要途径是让科学家进入政治 决策阶层,使重大社会问题的决策过程民主化和科 学化。
1. 2　学者为英国科技政策的调整出谋划策
19世纪末,由于英国政府忽视了科技的发展, 错失良机,不但被美国、德国赶超,而且,经过两次世 界大战,已筋疲力尽,“世界工厂”地位的丧失,英帝 国的解体,标志着“日不落帝国”神话的结束。二战 后,国际与国内形势迫使英国政府重新审视科技的 作用,但由于战争的教训以及冷战意识,英国科技政 策一直以国防发展为导向,科技发展主要服务于军 事与政治需求(强调科学与国防的二元结构) ,这种 “知识远离生产”的科技政策只能使其经济雪上加 霜,因此,国内批评英国战后科技政策未能有效促进 经济发展的呼声越来越高。在别国的经验与本国的 教训中,英国政府才逐渐把科研的重点由军事转向 经济, 20世纪50年代中后期,发起了科学应用于生 产,生活的大讨论,而英国学术界对本国科技政策的 研究也兴起于此时。代表性的著作是两位英国学者 C. F. 卡特和B. R. 威廉姆斯的三部研究成果:《工业 与技术进步》( 1957) ,《在创新中的投资》( 1958) , 《工业中的科学:为了进步的政策》( 1959) ,他们认 为,英国现行的科技政策以军事、政治和外交需要为 导向,轻视科技政策对经济发展的作用,因此,英国 战后的科技政策是不成功的。建议政府和企业都要 有技术创新的意识,推动科技与工业的结合,从而促 进经济的发展。这三部著作是在英国科学与工业委 员会的授权下进行的,因此,不但引起了学术界的强 烈反响,而且也得到了政府的高度重视,为60年代 以后英国政府大力调整科技政策奠定基础。
2　一致的声音:传统公共行政学的烙印
　　传统的公共行政学形成于20世纪20、30年代, 其理论基础是马克思·韦伯的官僚体制理论和威尔 逊、古德诺等人的政治、行政二分法理论。它采取了 一种静态的研究方法,将政治与行政(即政策的制 定与行政的执行)绝然分开,只注重对官僚体制的 分析, 忽视对政策制定以及政治因素作用的研 究。[ 3 ] 70年代,英国的科技政策研究也打上了传统 公共行政学范式的烙印。另一方面,科技政策的概 念是在1963年召开的联合国日内瓦科技会议上被 提出来的,其内涵与外延还没有达成普遍共识,而英 国科技部门和科技组织的规则被广泛地采纳,因此, 这一时期有关科技政策的研究集中于分析英国重要 科技部门及科技组织的变化也在情理之中。 1965年,约翰·考克饶夫发表了《研究机构的 组织》,详细介绍了20 世纪初发展起来的11 个英 国官方科研机构的变化与扩张,因此,本书“不但是 应时之作,而且也是重要的文献资源”。[ 4 ] 10年后, 英国学者A. P. 哈维在《英国:世界科学的领路人》 (1974)一书中,采取组织的研究方法,更加系统、全 面地勾勒出了英国60、70年代纵横交错的科技组织 情况。而英国学者伊恩·瓦尔科则对英国政府重要 的科研和管理部门———科学与工业研究部( 1916 - 1965)进行个案分析,肯定了由政府发起的以刺激 研究为目的的方式的重要意义。另一部研究英国科 技政策不可或缺的重要文献是J. B. 普尔与凯·安 德鲁合著的《英国科学的管理》(1972) ,本书而是有 关英国部分科技政策文件的汇编,作者通过选择有 代表性的能说明问题的原始文献的摘录,试图展示 19世纪末到20世纪70年代英国科技政策的发展 与变化;英国科技部门与组织的变迁;科学家在政策 制定中的作用;官僚机构内部的弊端,从而引导读者 得出结论:英国政府既没有全心全意地制定科技政 策,也没有全力以赴地执行科技政策。从本书摘录 的脉络来看,这种过分强调执行部门的变迁仍然没 有摆脱传统公共行政学框架的藩篱。
3　全新的解释框架:政策科学范式的影响
　　政策科学范式是对传统公共行政学解释框架的 理论突破,它的出现被誉为当代西方社会科学发展 过程中的一次“科学革命”(德洛尔、里夫林语) 。20 世纪70、80年代在政策评估、政策执行和政策终结 方面形成了各种理论,为公共部门管理研究的学者 提供了新的方法,适逢撒切尔夫人对70年代的英国 科技政策进行大刀阔斧地改革,因此,对二战后科技 政策的反省和对80年代科技政策出现的新现象和 新问题进行评价,便成为英国学术界关注的焦点。 80年代是英国矛盾激化、问题重重的年代,而对于 科技政策的研究却是如火如荼,硕果累累的年代。 这一时期,英国科技政策的研究主要集中于两个方 面:从历史的角度进行政策研究;注重现实具体的政 策分析。
3. 1　以历史为导向的政策研究
最先运用政策科学的框架分析英国科技政策的 是英国政治学家诺曼·威格,他在《英国的科技政 策:战后发展与战略评估》( 1975)一文中,用历史 的、动态的方式分析英国科技政策的决策、执行与效 果,不但分析了专家建议和议会作用对英国科技政 策制定的影响,而且阐述了在英国科技政策执行中, 政府各部门之间所发生的权力转移,让人耳目一新, 富有启发性。
英国学者丹·戴利埃尔通过对比20世纪70、 80年代英国工党政府与保守党政府科技政策的成 败、得失,认为70年代工党政府的科技政策是合理 的,但传统的文官制度阻碍了科技政策贯彻执行;批 判了80年代保守党政府的科技政策,指责撒切尔实 际上把英国的科技发展带入到“冰川时代”。[ 5 ]作者 运用比较的方法分析科技政策的执行与效果是有创 见的,但过分赞扬工党政府科技政策的合理性,把所 有的责任推给保守党不免有失偏颇,这与当时作者 是英国工党影子政府科技政策的代言人密不可分。 相比之下,另一部著作《政府与研究———政府部门 中的罗斯柴尔德经历》(1983年)则站在更加客观、 理性的立场对70年代及80年代初的英国科技政策 进行评估。本书是经验性的科技政策个案研究,三 位学者分阶段(1974 - 1981)地考察并总结了英国 健康与社会保障部及其内部的组织机构对1971年 提出的《罗斯柴尔德报告》的执行情况和执行效果, 以便于政府更有效地管理科学研究。这三位学者不 但可以自由阅读健康与社会保障部及其下属机构的 会议记录,并且以首席科学家访问者的特权观察家 的身份采访健康与社会保障部的主要成员,这就为 更加真实、全面、客观地再现当时英国政府部门与科 学研究代理机构之间的关系创造了得天独厚的条 件。最后作者得出结论:依据《罗斯柴尔德报告》实 行的政府部门与研究代理机构之间的关系远不是 “顾客”与“承包人”那么简单,事实上,“政府与科学 研究之间的制度特征是多重的,相互渗透的,动态 的, ”[ 6 ]双方总是在谋求各自利益中,寻找相互合作 的结合点。二战以来,德国学者对英国科技政策研 究产生了浓厚的兴趣,德国作家安杰拉·戴维斯所 著的《不情愿的赞助人:英国的科学与国家1850 - 1920》(1982)就是其中的代表,后经英国学者彼得 ·奥尔特翻译出版,作者认为虽然19世纪末英国政 府与推动科技发展失之交臂,但是在1900 - 1920 年,英国政府很快把握住了时机,开启了由国家制定 科技计划的历史。
3. 2　以现实为依托的政策分析
政策分析范式的大量应用成为这一时期英国科 技政策研究的另一个特点。由于政策分析主要是运 用特殊的理论模式、方法和标准,对现实具体的政策 进行分析,并提供政策建议或备选方案,因此有人将 政策分析理解为一门应用性的社会科学学科。 在工业部、机器制造局、科技政策研究所等六个 政府部门的财政资助下,由基恩·帕维特主编的 《技术创新与英国经济的表现》(1980)得以问世,本 书以论文集的形式,运用经济学原理及相关数据模 型,从微观角度考察了英国新老工业的技术创新能 力,通过与经济合作与发展组织(OECD)中的其它 公司、企业对比,认为英国工业在技术创新方面的表 现在整体上是令人失望的, [ 7 ]这是导致英国“经济 病”出现的重要原因。在此基础上,建议英国政府 调整相关政策,发展有益于技术创新的资源。莫里 斯·戈德史密斯的《英国科学政策:公共投资政策 研究评论》(1984)这是在英国科学政策基金会的资 助下对公共部门研发投资状况进行评论的首次尝 试。作者的目的在于为当时撒切尔政府正在进行的 私有化改革献计献策,认为“扩大的私有化正在限 制基础研究,而这种研究是有利于工业发展的”[ 8 ] , 建议英国政府承担起公共领域的研发责任,同时可 在一些公共领域引入私人投资,以缓解政府的财政 压力。面对研发经费的短缺,英国政府不得不在选 择优先发展的领域中痛苦地抉择,马丁·英斯在 《英国科学的政治》(1986)中,提出由于英国科技政 策的制定和执行面临着政治、经济和历史等因素的 障碍,因此,英国科技优先发展领域的选择困难重 重。在此基础上提出政策建议。
20世纪70年代以来,面对新技术革命的挑战, 世界上出现了高技术热,具体表现就是风险投资和 科学园的大量涌现。1983 年6 月英国应用研究与 开发咨询委员会和研究委员会的顾问委员会共同提 出一个关于大学与工业联系的调查报告,认为大 学—工业的联合应该得到鼓励和宣传,这样,在政府 部门的倡导下,学术界也纷纷关注科学园现象,因 此,这一时期,政策分析的范式增加了新的内容,有 关大学与工业关系的著作层出不穷。主要的著作 有:西·昆斯的《剑桥现象—高技术企业在大学城 的发展》(1985) ,希拉里·松曼主编的《科学园与基 于技术的企业的发展》( 1987) , C. S. P. 蒙克的《科 学园与高技术企业的发展》(1988) 。这些著作把定 量分析与定性分析相结合,运用大量的实证调查资 料,对大学与工业间的横向联系,政府在大学与工业 合作中的作用,物质开发以及高技术小企业(基于 技术的企业)的发展进行分析。
4　科技政策研究:无形与有声
　　汤姆·威尔金的《1945年以来的英国科学与政 治》(1991) ,以20世纪以来面对科学发生的巨大变 化国家是否应该资助科技的发展,如何资助科技的 发展为切入点,从历史的角度,探讨了英国从1945 年以来到80 年代的主要科技政策及其实施情况。 自90年代以来,除了本著之外,英国学术界鲜有独 立的科技政策研究的著作,有关科技政策的研究一 般融合在教育政策和衰落理论等相关著作中进行探 讨。
4. 1　融于教育政策中的科技政策研究
一个国家教育与科技的发展紧密相连,不可分 割, 20世纪90年代以来,虽然英国学术界鲜有独立 的科技政策研究,但是关于教育政策的研究比比皆 是,自然其中也涉及到了许多科技政策的内容。 《国家与教育政策》( 1989)对《技术与职业教育动 议》的背景、发展、效果进行分析。《教育政策:矛盾 与批评》( 1989) ,《教育中的政策与政治》( 2000) , 《英国的教育政策》(2004) ,《教育政策与当代政治》 (1999) ,都涉及到了作为科技政策重要方面的科学 与技术教育。
4. 2　科技政策与英国衰落理论的研究
90年代以来,衰落理论重新兴起,学者们试图 用该理论诠释英国经济、政治与社会出现的危机,在 理查德·英格李希所编著的《重新思考英国的衰 落》(2000)的论文集中,一些学者认为政党的思想 意识对政策制定有重要的影响,由于保守主义思想 的羁绊,执政党长期奉行自由放任的政策,结果对社 会、经济的变化没有做出及时的政策(包括科技政 策)调整,这是导致英国衰落的重要原因[ 9 ] 。英国 学者C. C. 拉萨姆继承了斯诺两种文化思想的衣钵, 认为斯诺在60年代所提出的科学文化与人文文化 之间的隔阂不但没有缓解,反而加深了,在其著作 《第二种文化: 科学家大声疾呼,英国科学在危机 中》提出“虽然英国管理阶层的决策更加科学化,但 是,政策制定者仍然缺乏科学知识和对科学的理解, 因此,做出的决断自然是不科学的”[ 10 ] ,加上科学家 与世隔绝的工作和生活状态,导致了英国科学陷入 危机之中。
英国真的衰落了吗? “衰落主义者关于1870年 以来英国科技发展的文化阐释就那么根深蒂固,无 懈可击?”[ 11 ]英国学者戴维·埃杰顿以其著作《科 学、技术与英国工业的衰落, 1870 - 1970》(1996)向 衰落主义提出挑战,作者认为“直到1960年英国还 是世界上第二富有的国家,并有与此相匹配的科学 技术, ⋯⋯,从1870年到20世纪60年代晚期,英国 具有创新性记录仅次于美国,要好于或者与德国相 当”[ 11 ] ,政府的科技政策也是恰如其分,无可厚非。 即使近年来英国经济不景气也只能说是“相对衰 落”。作者以批判的眼光去对待要讨论的事务,是 有独到见解的,但是过分强调词语的解释,忽视了历 史背景,就会陷入另外一种困境,其结论不免有失片 面和狭隘。
5　结　语
　　从上述研究中不难发现,科技政策研究的每一 次重大突破既与政府行为息息相关,又在一定程度 上体现社会科学发展的规律和趋势。社会科学研究 的完善与发展,与政府的行为及政府对社会科学的 开发利用相辅相成,在学术界与政府行为的微妙互 动中,社会科学研究不断深化与发展。我国的政策 研究于80年代开始引入,经过20多年的探索与实 践,目前,政策研究己经开始“从政治学和公共行政 学中分离出来,成为一个独立的研究领域”(胡宁 生, 2000) 。因此,将政策研究的理论应用于实践, 解释某一国家的公共政策,还处在探索阶段,国内学 术界关于英国科技政策的研究相对滞后,主要的著 作是吴必康的《权力与知识———英美科技政策史》 (1998) ,刘云、董建飞编著的《英国科学与技术》 ( 2002 ) 和李朝晨主编的《英国科学技术概况》 (2002) ,据中国人民大学报刊资料全文数据库和中 国学术期刊网统计,在1980 - 2005年间有关英国科 技政策的论文仅有13篇,可以看出关于英国科技政 策的研究还很薄弱,也远远滞后于英国学术界近几 十年最新的研究趋向:如二战后,英国政府多次调整 科技政策,效果不明显的原因何在? 国际关系是如 何影响英国科技政策制定的? 政府在企业技术创新 中发挥了什么样的历史作用? 这些问题都有待于学 者进一步的研究和思考。本文着重梳理了英国学术 界对20世纪英国科技政策研究的脉络,以期能对国 内英国科技政策的研究起到抛砖引玉的作用。
参考文献:
[ 1 ] 　Poole J B, Andrews K, The Government of Science inBritain[M ]. London, 1972. 99.
[ 2 ] 　查·帕·斯诺,对科学的傲慢与偏见[M ]. 成都:四川人民出版社, 1987. 123.
[ 3 ] 　陈振明. 公共管理学科发展的背景和特征[ J ]. 中国行政管理, 1999, (12) : 48 - 49.
[ 4 ] 　Haskins C P, Cockcroft J. Organization of Research Es2tablishments, Nature, 1966, (5027) : 947.
[ 5 ] 　Dalyell T. A Science Policy for Britain [M ]. London,1983.
[ 6 ] 　KoganM, HenkelM, Government and Research [M ].London, 1983. 3.
[ 7 ] 　Pavitt K, Technical Innovation and British Economic Per2formance[M ]. London, 1980. 2 - 5.
[ 8 ] 　Ince M. The Politics of British Science [M ]. Sussex,1986. 7 - 15.
[ 9 ] 　English R, Kenny M. Rethinking British Decline [M ].Hamp shire, 2000. 9 - 11.
[ 10 ] 　Rassam C C. The Second Culture[M ]. London, 1993. 1.
[ 11 ] 　Edgerton D. Science, Technology and the British Indus2trial “Dicline”[M ]. Cambridge, 1996. 67 - 68.